भारत में भूमि विवाद संकट को अक्सर अपूर्ण अभिलेखों, प्रशासनिक अक्षमता और लंबित मामलों की समस्या के रूप में वर्णित किया जाता है। लेकिन ये स्पष्टीकरण केवल लक्षणों को ही संबोधित करते हैं। असल समस्या भूमि स्वामित्व को लेकर भारत की समझ में निहित है। दशकों से, नीतिगत चर्चाएँ “अंतिम” भूमि स्वामित्व प्राप्त करने के इर्द-गिर्द घूमती रही हैं, मानो एक ही कानूनी प्रक्रिया के माध्यम से स्वामित्व को स्थायी रूप से तय किया जा सकता हो। यह महत्वाकांक्षा, चाहे कितनी भी अच्छी मंशा से प्रेरित हो, एक त्रुटिपूर्ण धारणा पर टिकी है। भूमि स्वामित्व स्थिर नहीं होता। यह प्रत्येक कानूनी लेन-देन के साथ निरंतर विकसित होता रहता है। इसे अंतिम बनाने का प्रयास वास्तव में एक वैचारिक त्रुटि है।
इस बहस में हावी रहने वाली शब्दावलियाँ – “निर्णायक स्वामित्व” और “अनुमानित स्वामित्व” – स्वयं ही भ्रामक हैं। विदेशी न्याय प्रणालियों से लिए गए ये शब्द भारतीय प्रशासनिक वास्तविकताओं को प्रतिबिंबित करने में विफल हैं। भाषाई पूर्णता की खोज करने के बजाय, भारत को व्यवहार में पहले से मौजूद स्थिति को पहचानना चाहिए: एक द्वैध संरचना जिसमें एक मूलभूत स्वामित्व और एक व्युत्पन्न या वर्तमान स्वामित्व शामिल है, जो अधिकार अभिलेख की दो परस्पर जुड़ी परतों द्वारा समर्थित है।पहली परत सर्वेक्षण और निपटान कार्यों से उत्पन्न होती है। ऐतिहासिक रूप से, भूमि सर्वेक्षण, सीमा सत्यापन, सार्वजनिक सूचनाएं और आपत्ति सुनवाई का उद्देश्य स्वामित्व की कानूनी रूप से प्रमाणित आधारभूत संरचना स्थापित करना रहा है। निपटान प्रक्रियाओं ने खंडित दावों को व्यवस्थित किया है। इनसे अधिकारों का एक अभिलेखीय रिकॉर्ड तैयार हुआ है जिसे संस्थागत वैधता प्राप्त है क्योंकि यह एक संरचित सार्वजनिक प्रक्रिया से उत्पन्न होता है। इन प्रक्रियाओं का उद्देश्य संचित अनिश्चितता को दूर करना और शासन के लिए एक स्थिर आधारभूत संरचना प्रदान करना था। इसे और स्पष्ट करने के लिए, कुछ राज्यों ने अधिकारों के वार्षिक अद्यतन अभिलेख को अनिवार्य बनाने वाले स्पष्ट कानून बनाए।लेकिन समझौता कभी भी स्थायी स्वामित्व स्थापित नहीं करता। जैसे ही भूमि बेची जाती है, विरासत में मिलती है या उसका बंटवारा होता है, मूल अभिलेख, भले ही ऐतिहासिक रूप से सही हो, तथ्यात्मक रूप से अप्रचलित हो जाता है। इसका वास्तविक महत्व एक प्रारंभिक बिंदु—एक आधारभूत स्वामित्व—प्रदान करने में निहित है, जिससे भविष्य के लेन-देन को वैधता प्राप्त होती है। ऐसे स्वामित्व को “निर्णायक” कहना इसकी भूमिका को गलत समझना है। समझौता भूमि संबंधों को स्थिर करता है; उन्हें स्थिर नहीं करता।यदि बंदोबस्त अभिलेख अतीत को दर्शाते हैं, तो परिवर्तन अभिलेख वर्तमान को दर्शाते हैं। भारतीय भूमि संबंधी सबसे प्रचलित गलत धारणाओं में से एक यहीं निहित है।
कानून के संदर्भ में, न्यायालय अक्सर यह मानते हैं कि म्यूटेशन प्रविष्टियाँ केवल वित्तीय उद्देश्यों के लिए होती हैं और स्वामित्व प्रदान नहीं करतीं। म्यूटेशन को अक्सर मात्र कब्जे का प्रमाण मानकर खारिज कर दिया जाता है, मानो यह केवल भौतिक कब्जे को ही दर्शाता हो। न्यायिक मिसालों की एक श्रृंखला से उत्पन्न, म्यूटेशन को कमजोर करने वाले ये निर्णय म्यूटेशन की अर्ध-न्यायिक उत्पत्ति और प्रक्रिया को समझने में लगातार विफल रहे हैं।
व्यवहार में, भूमि परिवर्तन के मामले विशिष्ट अधिनियमों और नियमों पर आधारित होते हैं। राजस्व अधिकारी मनमाने ढंग से अभिलेखों में परिवर्तन नहीं करते; वे नोटिस जारी करने, पक्षों की सुनवाई करने, अभिलेखों की जांच करने और परिवर्तन के लिए आवेदन प्राप्त होने के बाद ही आदेश पारित करने के बाद ही ऐसा करते हैं। परिवर्तन स्वीकृत होने पर, राज्य औपचारिक रूप से यह स्वीकार करता है कि स्वामित्व बदल गया है। सरकारें मनमाने कब्जेदारो से भू-राजस्व वसूल नहीं करतीं। बिजली या पानी के शुल्क के विपरीत, जो स्वामित्व की परवाह किए बिना उपयोगकर्ताओं से वसूले जा सकते हैं, भू-राजस्व का आकलन केवल उन व्यक्तियों पर किया जाता है जिन्हें आधिकारिक अभिलेखों में वैध धारक के रूप में मान्यता प्राप्त है। राज्य उन लोगों से किराया वसूलने के लिए बाध्य है जिन्हें वह वास्तविक भूमिधारक मानता है, न कि अतिक्रमणकारियों या अतिक्रमणकारियों से। राजस्व अधिकारी मनमाने ढंग से अभिलेखों में परिवर्तन नहीं करते; वे प्रशासनिक जांच के बाद ही ऐसा करते हैं। परिवर्तन स्वीकृत होने पर, राज्य औपचारिक रूप से यह स्वीकार करता है कि भूमि के मान्यता प्राप्त धारक में परिवर्तन हो गया है।
अतः, भूमि स्वामित्व परिवर्तन मान्यता प्राप्त स्वामित्व पर आधारित कानूनी कब्जे को दर्शाता है। यह कानूनी रूप से अनिवार्य सर्वोत्तम दावे के सिद्धांत के माध्यम से प्राप्त किया जाता है, अर्थात् भूमि के कानूनी स्वामित्व के लिए प्रतिस्पर्धी दावों में से, अर्ध-न्यायिक प्रक्रिया के माध्यम से मान्य और दर्ज किए गए दावे को अनुमानित वैधता प्राप्त होती है, जब तक कि उचित कानूनी प्रक्रिया के माध्यम से इसे और अधिक अमान्य न कर दिया जाए। इस प्रकार निर्धारित अद्यतन लेन-देन संबंधी या परिवर्तित अधिकार अभिलेख, व्यवहार में, सभी व्यावहारिक उद्देश्यों के लिए वर्तमान स्वामित्व की भारत की सबसे सटीक कार्यात्मक परिभाषा है।
इस प्रकार, भारत में पहले से ही दो समानांतर लेकिन पूरक प्रणालियाँ मौजूद हैं: एक अभिलेखीय अधिकार अभिलेख जो समझौते के माध्यम से बनाया गया है और दूसरा लेन-देन संबंधी अधिकार अभिलेख जो परिवर्तन के माध्यम से लगातार अद्यतन होता रहता है। जिन राज्यों ने इन स्तरों का डिजिटलीकरण किया है, वे दर्शाते हैं कि जब इस मॉडल को सुसंगत रूप से कार्य करने दिया जाता है तो यह कारगर साबित होता है। वास्तविक समस्या अभिलेखों की अनुपस्थिति नहीं बल्कि उनकी कानूनी स्थिति के बारे में सैद्धांतिक स्पष्टता की कमी है।
राजस्व अभिलेखों के अद्यतन के आधार पर व्युत्पन्न स्वामित्व को मान्यता देने से वैध कब्जे और अतिक्रमण के बीच अंतर करने में भी सहायता मिलेगी। जब उत्परिवर्तन अभिलेखों को उचित कानूनी सम्मान दिया जाता है, तो वे वास्तविक धारकों और अवैध कब्जेदारो के बीच एक स्पष्ट प्रमाणिक रेखा बनाते हैं। आज की अस्पष्टता मुकदमेबाजी को बढ़ावा देती है, क्योंकि वैध कब्जे को संस्थागत रूप से विश्वसनीय नहीं माना जाता है। नागरिक केवल राजस्व अभिलेखों में पहले से मौजूद जानकारी की पुष्टि के लिए दीवानी अदालतों का रुख करते हैं, जिससे मुकदमेबाजी एक निवारक रणनीति बन जाती है, न कि सुधारात्मक तंत्र। राज्य द्वारा अधिसूचित प्रामाणिक मूल स्वामित्व और कानूनी रूप से सम्मानित व्युत्पन्न स्वामित्व, एक पूरी तरह से नई स्वामित्व व्यवस्था बनाए बिना स्थिरता प्रदान कर सकते हैं।
वर्तमान में, भारत में प्रभावी रूप से केस-आधारित स्वामित्व प्रणाली लागू है, जहाँ स्वामित्व अंततः लंबे समय तक चलने वाले मुकदमों के बाद प्राप्त न्यायिक घोषणाओं पर निर्भर करता है। पक्षों के बीच विवादों को सुलझाने के लिए गठित दीवानी अदालतें अनजाने में वैकल्पिक भूमि निपटान प्राधिकरण बन गई हैं। यह संस्थागत असंतुलन बताता है कि स्वामित्व संबंधी मुकदमे अक्सर पीढ़ियों तक क्यों चलते रहते हैं। विडंबना यह है कि जिन भूखंडों का किसी भी दीवानी मुकदमे (चाहे वह समाप्त हो चुका हो या लंबित हो) से कोई संबंध नहीं है, उनका स्वामित्व न्यायिक मुहर के अभाव में अनिश्चित बना रहता है।
मूल और व्युत्पन्न स्वामित्वों को मान्यता देने की दिशा में बदलाव से भूमि स्वामित्वों के संबंध में औचित्य और संतुलन बहाल होगा। यह निरंतर अद्यतन होने वाले अधिकार अभिलेख के माध्यम से संभव होगा, जो किसी विशिष्ट समय पर वैध स्वामित्वों का प्रामाणिक विवरण प्रस्तुत करता है। प्रशासनिक प्रणालियाँ स्वामित्व स्थापित और बनाए रख सकती हैं, जबकि वास्तविक विवाद उत्पन्न होने पर न्यायालय हस्तक्षेप करने के लिए स्वतंत्र होंगे। इससे मुकदमेबाजी कम होगी, बाजार में विश्वास बढ़ेगा और भूमि प्रशासन में जनता का भरोसा बहाल होगा।
देशव्यापी निर्णायक स्वामित्व की दिशा में नए सिरे से किए जा रहे प्रयासों से इस वास्तविकता को नज़रअंदाज़ किए जाने का खतरा है। सुधार प्रस्तावों के मसौदे भूमि को स्पष्ट रूप से परिभाषित किए बिना ही अचल संपत्ति के सभी रूपों का सर्वेक्षण और स्वामित्व प्रदान करने का प्रयास करते हैं, इसके बजाय अचल परिसंपत्तियों की व्यापक अवधारणाओं पर निर्भर रहते हैं। इस तरह के दृष्टिकोण को भारी व्यावहारिक बाधाओं का सामना करना पड़ता है। शहरी संपत्तियां, अनौपचारिक उपविभाजन, स्तरित स्वामित्व व्यवस्थाएं,
ऐतिहासिक रूप से विकसित भूमि स्वामित्वों का संपूर्ण सर्वेक्षण करके उन्हें एक ही बार में स्थायी रूप से निर्धारित करना संभव नहीं है। खतरा यह है कि ऐसा प्रयास एक मृगतृष्णा का पीछा करने जैसा हो जाता है, जहाँ केवल अस्थायी वास्तविकता ही संभव है, वहाँ पूर्ण निश्चितता की खोज में लगा रहता है। भारत में प्रामाणिक, डिजिटल भूमि अभिलेखों की कमी नहीं है; बल्कि कानूनी सिद्धांत और प्रशासनिक व्यवहार के बीच सामंजस्य की कमी है।
भूमि स्वामित्व की निश्चितता के लिए सैद्धांतिक पूर्णता आवश्यक नहीं है। इसके लिए कानूनी ईमानदारी आवश्यक है। भूमि स्वामित्व समय के साथ बदलते रहते हैं। भूमि अभिलेख भी समय के साथ विकसित होते रहते हैं। राज्य द्वारा प्रमाणित व्युत्पन्न और परिवर्तित अभिलेख संस्थागत सम्मान के पात्र हैं। निर्णायक और अनुमानित स्वामित्व के भ्रामक द्वंद्वों को आधारभूत और व्युत्पन्न स्वामित्व की अधिक ठोस अवधारणाओं से प्रतिस्थापित करने से भारतीय भूमि कानून वास्तविक परिस्थितियों के अनुरूप हो जाएगा।
सुधार का मार्ग नए अमूर्त विचारों को गढ़ने में नहीं, बल्कि राज्यों में पहले से ही चल रही प्रणालियों की ताकत को पहचानने और उन्हें वह कानूनी स्पष्टता प्रदान करने में निहित है जिसकी उनमें लंबे समय से कमी रही है।
विवेक कुमार सिंह, पूर्व आईएएस अधिकारी, वर्तमान में आरईआरए बिहार के अध्यक्ष हैं। बिहार के राजस्व एवं भूमि सुधार विभाग में प्रधान सचिव के रूप में उन्होंने भूमि अभिलेखों के व्यापक डिजिटलीकरण की शुरुआत की थी; ये विचार उनके व्यक्तिगत हैं।
